Oneens met besluit bestuursorgaan: bezwaar en beroep

Ben je het oneens met een besluit van een bestuursorgaan zoals de verlening of weigering van een vergunning of het opleggen van een boete, dan is het mogelijk hier tegen op te komen. Hierbij zul je de regels moeten volgens zoals die zijn neergelegd in de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb). Dit houdt onder andere in dat voordat je bij de rechter terecht komt, je de bezwaarschriftprocedure bij het bestuursorgaan zelf zult moeten hebben doorlopen. De bestuursrechter toetst vervolgens het genomen besluit op bezwaar.

Bezwaar en beroep tegen besluit

• Besluit van een bestuursorgaan
• Indienen van een bezwaar
• In beroep bij de rechter
• De omvang van het geschil
• De uitspraak
• Schadevergoeding

Besluit van een bestuursorgaan

In Nederland kennen we tal van organen 'van een rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld' of personen of colleges 'met enig openbaar gezag bekleed'. Dit noemt de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bestuursorganen. Een kenmerk van bestuursorganen is dat zij besluiten produceren. Een besluit kan gedefinieerd worden als 'een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling'. Zo is bijvoorbeeld de toewijzing of de afwijzing van een vergunning een besluit, maar ook bijvoorbeeld een verordening of een bestemmingsplan is een besluit (van algemene strekking). Met besluiten worden veranderingen in de wereld van het recht aangebracht. Mocht je bijvoorbeeld eerst niets bouwen in je tuin, dan schept een bestuursorgaan door de verlening van een vergunning het recht om een bouwwerk op te richten.

Nu kan het natuurlijk gebeuren dat een bestuursorgaan een besluit neemt en dat je het hier niet mee eens bent. Zo kan het bijvoorbeeld zo zijn dat een bedrijf een vergunning krijgt voor de exploitatie van een horecagelegenheid of dat je buurman een kapvergunning krijgt voor een boom in de nabijheid van jouw woning. Wellicht veroorzaken die besluiten voor jou dusdanige problemen dat je dit besluit wilt aanvechten. De Awb regelt hoe je dit kunt doen. Ook een opgelegde boete is overigens een besluit.

Indienen van een bezwaar

Je zou wellicht denken dat je in het geval van een bezwaar tegen een besluit naar de rechter moet stappen om dit aan te vechten. De Awb bepaalt echter in artikel 7:1 dat tenzij een van de hier genoemde uitzonderingen van toepassing is alvorens beroep aangetekend kan worden bij de rechter eerst bezwaar gemaakt moet worden bij het bestuursorgaan dat het primaire besluit heeft genomen. Heeft dus bijvoorbeeld een college van B&W het besluit genomen dan dien je eerst hier bezwaar te maken. De inhoudelijke vereisten voor het bezwaarschrift worden genoemd in art. 6:4 Awb. Het bestuursorgaan komt vervolgens binnen zes weken met een besluit op bezwaar dan wel een niet-ontvankelijk verklaring van het bezwaar. Dit op zich is weer een nieuw besluit. Ook het niet tijdig nemen van een besluit wordt overigens gelijkgesteld met een besluit en is appellabel.

Nu is het natuurlijk mogelijk dat het bestuursorgaan door jouw bezwaarschrift overtuigd is geraakt van de de onrechtmatigheid van het eerder genoemde besluit. Het kan het primaire besluit dan herroepen. In veel gevallen zal het er echter op neerkomen dat het besluit of bezwaar dezelfde uitkomst heeft als het primaire besluit. Je hebt dan dus nog niet wat je wilde.

Wil je voor het eerst een bezwaarschrift indienen dan doe je er goed aan even goed rond te kijken op internet. Voor veel typen bezwaarschriften zijn online voorbeelden te vinden. Volledigheidshalve is het verstand aan de hand van art. 6:5 Awb te controleren of aan de minimumvereisten voor de inhoud van een bezwaarschrift is voldaan.

In beroep bij de rechter

Is de bezwaarprocedure doorlopen dan kan volgens art. 8:1 Awb tegen het besluit beroep ingesteld worden bij de bestuursrechter (tenzij dit type besluit is uitgesloten van beroep). Het beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is. In bijlage 2 bij de Awb wordt opgesomd in welke gevallen je in plaats van bij de rechtbank terecht moet bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven, het gerechtshof of een specifieke rechtbank zoals die in Den Haag of Rotterdam.

Voor de rechter jouw zaak daadwerkelijk in behandeling neemt moet wel eerst worden voldaan aan een aantal voorwaarden. Allereerst moet de rechter bevoegd zijn om zich om jouw zaak uit te spreken. Dit kan een probleem zijn wanneer je bijvoorbeeld opkomt tegen een besluit dat niet appellabel is. Daarnaast moet je ontvankelijk zijn. Hiervoor is nodig dat je wordt aangemerkt als belanghebbende. Hiervoor moet je een feitelijk belang hebben dat objectief bepaalbaar, persoonlijk, eigen, rechtstreeks betrokken en actueel is. Je moet tevens een procesbelang hebben en voldaan hebben aan de termijn waarbinnen het instellen van beroep mogelijk is. Voldoe je aan deze voorwaarden dan ben je 'binnen' bij de rechter en kan de behandeling van jouw beroep aanvangen.

De taak van de rechter is nu om te beoordelen of het bestuursorgaan juist heeft gehandeld. De toetsing van de rechter vindt dan ook 'ex tunc' plaats. Dit wil zeggen dat de rechter kijkt naar de omstandigheden zoals ze waren op het moment dat het besluit genomen werd. Met inmiddels veranderde omstandigheden houdt de rechter geen rekening. Deze hebben immers geen invloed op de juistheid van de eerder genomen beslissen en het betreft slechts een rechtmatigheidstoetsing.

De omvang van het geschil

De omvang van het geschil wordt door een viertal punten bepaald:

1. De rechter maakt ambtshalve een beoordeling van kwesties van openbare orde. Zo kan een rechter bijvoorbeeld constateren dat in een eerder stadium het bestuursorgaan het aan het beroep voorafgaande bezwaar heeft behandeld terwijl het bezwaarschrift eigenlijk te laat was ingediend. Ambtshalve moet hij het beroep dan ongegrond verklaren.
2. De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting (art. 8:69 lid 1 Awb). De inhoud van het beroepschrift is dus van essentieel belang voor de omvang van het geding.
3. De bestuursrechter vult ambtshalve de rechtsgronden aan. Een eiser kan zodoende zijn probleem omschrijven zonder de toepasselijke juridische termen. Deze worden door de rechter aangevuld.
4. De bestuursrechter kan ambtshalve de feiten aanvullen. Dit wil zeggen dat de rechter zich niet zoals in het burgerlijk recht hoeft neer te leggen bij de door partijen aangevoerde feiten. De bestuursrechter gaat actief op zoek naar de waarheid en mag dus doorvragen. Dit gaat niet zo ver dat hij aan zijn uitspraak feiten ten grondslag mag leggen die in de procedure geheel niet aan bod zijn gekomen, aldus de Memorie van Toelichting.

De uitspraak

Naast een onbevoegdverklaring of een niet-ontvankelijkverklaring kan een uitspraak strekken tot ongegrondverklaring of gegrondverklaring van het beroep. Wordt het beroep ongegrond verklaard dan blijft het besluit in stand. Wordt het beroep gegrond verklaard dan wordt het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk vernietigd. Dit brengt tevens vernietiging van de rechtsgevolgen van het besluit met zich mee. De bestuursrechter kan vervolgens het bestuursorgaan opdragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Zo nodig kan hij bovendien een voorlopige voorziening treffen. In bepaalde gevallen is tevens mogelijk dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Luidt de uitspraak bijvoorbeeld dat een bestuursorgaan een ingetrokken uitkering kan moeten herroepen dan kan hij zelf in de zaak voorzien door te doen wat het bestuursorgaan had moeten doen: de ingetrokken uitkering herroepen. Een dergelijke finale geschilbeslechting is niet mogelijk wanneer een besluit wordt vernietigd op basis van een gebrekkige motivering. Het bestuursorgaan - dat nog beleidsvrijheid of beoordelingsruimte heeft - zal dan zelf met een verbeterde motivering moeten komen, de rechter kan hier niet in voorzien.

Schadevergoeding

Het is heel goed denkbaar dat je schade hebt opgelopen door een besluit dat later door de rechter is vernietigd. Zo kan het bijvoorbeeld zo zijn dat je kosten hebt moeten maken of inkomsten bent misgelopen door een onterecht geweigerde vergunning om een bedrijf te beginnen. Vernietigt de rechter een besluit dan is daarmee ook de onrechtmatigheid van het besluit gegeven. Dit geldt ook wanneer het besluit door het bestuursorgaan zelf op rechtmatigheidsgronden is herroepen (niet wanneer dit op basis van gewijzigde omstandigheden of coulance is gebeurd).

Vraag je om een schadevergoeding dan moet worden voldaan aan de ook in het burgerlijk recht geldende vereisten van schade, onrechtmatigheid, toerekenbaarheid, causaal verband en relativiteit. Hierbij is de causaliteit vaak het belangrijkste struikelblok. Hiervoor is het van belang te weten wat het nieuwe besluit is. Is een besluit tot weigering van een vergunning bijvoorbeeld vernietigd wegens een ondeugdelijke motivering maar vervolgens met een verbeterde motivering wel in stand gebleven dan kan niet gezegd worden dat er een causaal verband is tussen de onrechtmatigheid van de afwijzing en de schade. Blijkt er geen juiste motivering voor de weigering te zijn en houdt het nieuwe besluit een verlening van de vergunning in dan is die causaliteit wel gegeven.

Alhoewel het bij de bestuursrechter mogelijk is om zonder procesvertegenwoordiging in persoon te procederen, doe je er verstandig aan om in het geval van het vragen van een schadevergoeding toch een advocaat in de arm te nemen. De ervaring leert dat dergelijke zaken dusdanig gecompliceerd kunnen worden dat advocaten hierbij veel betere resultaten behalen dan leken, ook wanneer de onrechtmatigheid van het bestreden besluit overduidelijk is.