Besluitvorming binnen de Europese Unie

Door het vormen van de Europese Unie hebben de lidstaten delen van hun eigen soevereiniteit overgedragen op de instellingen van de Unie. Hierdoor heeft de Unie een bevoegdheid gekregen om regelgeving en beleid op te stellen ten aanzien van de lidstaten. Deze besluitvorming komt tot stand op grond van twee belangrijke verdragen en vindt plaats door middel van de gewone- of bijzondere wetgevingsprocedure. Binnen deze procedures spelen de Raad, het Europees Parlement en de Commissie een grote rol.

Inleiding

Op 1 december 2009 is het Verdrag van Lissabon in werking getreden. Hiermee zijn de vele wetgevingsprocedures die er bestonden voor het Verdrag van Lissabon verminderd tot twee: de gewone- en de bijzondere wetgevingsprocedure. Verder is bijvoorbeeld de Europese Raad een officieel orgaan van de Unie geworden en zo hebben een aantal algemene rechtsbeginselen een grondslag verkregen in één van de verdragen. De belangrijkste twee verdragen zijn nu: het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU).

Op grond van bovenstaande verdragen kent de Europese Unie (verder: Eu of Unie) zeven belangrijke organen. Hiervan zijn er drie die zich veel bezig houden met wet- en regelgeving: de Raad, het Europees Parlement en de Commissie. Deze organen moeten vaak nauw samenwerken en zullen dan ook, volgens art. 295 VWEU akkoorden moeten sluiten over hun onderlinge interacties. De Commissie is een vrij onafhankelijk orgaan en dient ter bescherming van het algemeen belang van de Unie, de leden zijn wel afkomstig uit verschillende lidstaten, maar mogen niet uit het eigen belang van de lidstaat spreken. De Raad bestaat daarentegen uit vertegenwoordigers van de regeringen van elke lidstaat en komt onder steeds verschillende formaties samen. Het onderwerp van de onderhandelingen bepaalt in welke samenstelling de Raad werkt. Het Europees Parlement is als enige orgaan van de Unie rechtstreeks gekozen door de Unieburgers en bestaat dan ook uit vertegenwoordigers van de Unieburgers.

Wetgeving algemeen

In art. 288 VWEU staan de verschillende mogelijkheden van wet- en regelgeving binnen de Eu weergegeven. De belangrijkste vormen zijn: de verordening, de richtlijn en het besluit. Een verordening is rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten en heeft ook nog eens rechtstreekse werking. Een richtlijn moet worden omgezet door de lidstaten en werkt dan ook niet rechtstreeks voor individuen. Een besluit is een meer specifieke handeling van de Unie, meestal gericht op één onderwerp. Als de Unie gebruik wil maken van één van de besluiten die ze kunnen nemen, moet hiervoor een grondslag in één van de verdragen te vinden zijn. Deze grondslag is vaak een artikel uit bijvoorbeeld het Werkingsverdrag. In dit artikel staat de wetgevingsprocedure meestal direct gegeven.

Wetgeving binnen de Unie kan alleen plaatsvinden op initiatief van de Commissie. De Raad en het Europees Parlement hebben dit recht van initiatief niet en kunnen het voorstel van de Commissie dan ook alleen maar verder uitwerken. Ook geeft art. 293 VWEU de Commissie nog een extra waarborg: zij mag namelijk alle voorstellen wijzigen of terugtrekken als de Raad hierover nog geen besluit heeft genomen over het voorstel. Afwijken van een voorstel kan trouwens ook alleen maar met eenparigheid (unanimiteit) van stemmen door de Raad. De Raad (art. 241 VWEU) en het Europees Parlement (art. 225 VWEU) kunnen de Commissie echter wel verzoeken om bepaalde voorstellen te doen, ook burgers kunnen een initiatief tonen (art. 11 lid 4 VEU).

De gewone wetgevingsprocedure

De gewone wetgevingsprocedure is de standaardprocedure van de Unie en lijkt nog het meeste op de oude medebeslissingsprocedure. Art. 294 VWEU geeft weer hoe de procedure in zijn werk gaat. Het begint natuurlijk met een voorstel van de Commissie, welke naar de Raad en de Parlement worden gestuurd. Het Parlement zal nu in de eerste lezing zijn standpunt vaststellen. De Raad kan hierin meegaan of zijn eigen standpunt vaststellen. Gaat de Raad mee, dan staat het besluit vast, gaat de Raad niet mee, dan moet het Parlement binnen drie maanden reageren en zich neerleggen bij het standpunt van de Raad of dit amenderen (verwerpen). Over de amendementen van het Parlement wordt advies gegeven door de Commissie aan de Raad. Het Parlement kan in dit geval natuurlijk ook de standpunten van de Raad overnemen en het besluit laten vaststellen. De Raad kan op haar beurt de amendementen weer overnemen of verwerpen, bij verwerpen zal er een bemiddelingscomité worden vastgesteld. Wordt het comité het niet eens, dan is er geen besluit, worden zij het wel eens, dan begint de derde lezing. Binnen zes weken na de bemiddeling moeten de Raad en het Parlement nu met een besluit komen.

De bijzondere wetgevingsprocedure

Naast de gewone procedure, kennen we ook nog de bijzondere wetgevingsprocedure. Ook voor deze procedure moet er een grondslag te vinden zijn in één van de artikelen van één van de verdragen. Deze procedure lijkt veel op de raadplegingsprocedure uit het oude verdrag. Binnen deze procedure is het de Raad die een besluit neemt, maar dit mag de Raad enkel doen nadat het Europees Parlement om advies is gevraagd. Hiervoor staat geen fatale termijn, waardoor het Parlement de besluitvorming zou kunnen frustreren. Gelukkig moeten de instellingen van de Unie zich loyaal tegenover elkaar gedragen op grond van het loyaliteitsbeginsel, art. 13 lid 2 VEU en hierdoor zullen zij dus wel een advies moeten uitbrengen. In dit verband is ook art. 48 lid 6 VEU van belang. Hierin krijgt het Parlement de bevoegdheid om met eenparigheid van stemmen een bijzondere wetgevingsprocedure om te zetten in een gewone wetgevingsprocedure.

Extern optreden

De Europese Unie heeft bij het Verdrag van Lissabon rechtspersoonlijkheid verkregen. Dit is een belangrijke eigenschap om als organisatie op te kunnen treden naar derdelanden. Het optreden naar buiten toe wordt wel het externe beleid van de Unie genoemd. Ook binnen dit beleid vindt wet- en regelgeving plaats en daarom is ook hier een wetgevingsprocedure vereist. Hierbij is het van groot belang dat ook de doelstellingen en standpunten van de lidstaten betrokken worden bij de besluitvorming, nu de Eu deels beslist over de relaties van de lidstaten met derdelanden. De belangrijkste procedure voor het extern optreden, wordt geregeld in art. 218 VWEU.

Op aanbeveling van de Commissie zal de Raad een machtiging tot het openen van onderhandelingen met derde landen afgeven. De Raad zal vaak ook richtsnoeren geven voor de onderhandelingen en stelt uiteindelijk, vaak met behulp van een comité, een besluit vast. Dit besluit wordt uiteindelijk ook door de Raad genomen, echter pas na goedkeuring of instemming van het Europees Parlement. Een akkoord die door de instellingen wordt gesloten, is bindend voor de gehele Unie, dus ook voor de lidstaten en haar burgers. Het komt dan ook wel eens voor dat er een gemengd akkoord tot stand komt. Dit akkoord is bereikt door onderhandelingen tussen instellingen, lidstaten en de derdelanden. Dit kan alleen als de Unie niet alle bevoegdheden voor de onderhandelingen heeft verkregen van de lidstaten, er moet dus beperkte soevereiniteit voor de Unie aanwezig zijn, zodat de lidstaten ook mee kunnen onderhandelen.

De begrotingsprocedure

In art. 314 e.v. VWEU staat de begrotingsprocedure vastgelegd. Deze procedure kan gezien worden als een bijzondere procedure. De begroting wordt uitgevoerd door de Commissie en wordt uiteindelijk vastgelegd door de Raad en het Europees Parlement samen. De procedure lijkt veel op de gewone wetgevingsprocedure. Zo stelt de Commissie een begroting voor, mag de Raad (ipv het Parlement) zijn standpunt als eerste vaststellen en kan het Parlement zich hieraan conformeren of kan zij amenderen. Ook hier is weer de mogelijkheid van een bemiddelingscomité. Wordt het voorstel van de Commissie afgewezen, dan moet zij een nieuw voorstel doen.