Subsidieverlening

Jaarlijks keert de overheid miljarden euro's uit aan subsidies. Deze gelduitkeringen moeten zorgen voor stimulans voor bedrijven en burgers om activiteiten te verrichten die passen binnen het beleid van de overheid, maar welke de overheid zelf niet kan uitvoeren. De verstrekking van subsidies staat geregeld in de Algemene Wet Bestuursrecht. Deze wet hangt verschillende regels aan de verstrekking van subsidies en bepaalt onder andere wanneer iemand recht heeft op subsidie.

De Wet

De verstrekking van subsidies wordt geregeld in titel 4.2 van de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB). In deze titel staan belangrijke regels omtrent de aanvraag, vaststelling en uitkering van subsidies. Naast deze titel is ook titel 4.1 van de AWB van toepassing. Deze titel spreekt over de vaststelling van beschikkingen. Een beschikking is een besluit van een bestuursorgaan gericht op één of meerdere personen om een rechtspositie vast te stellen. De beschikking geldt maar voor één keer en is dus niet algemeen van toepassing. Omdat de subsidie ook maar voor één persoon of bedrijf geldt, is hier dus sprake van een subsidiebeschikking. Een beschikking is daarnaast een besluit, waardoor dus de titels uit de AWB over besluiten ook van toepassing is op titel 4.2 over subsidies.

Het derde artikel van titel 4.2 AWB is art. 4:23 AWB. In dit artikel is vastgelegd dat voor het uitkeren van elke subsidie een wettelijke grondslag is vereist. Dit wil dus zeggen, dat de uitkering van een subsidie enkel kan geschieden op grond van een wettelijke bepaling. Deze bepalingen zijn niet te vinden in titel 4.2, maar wel in andere regelingen over subsidies. Wanneer een subsidie mag worden verstrekt, staat vaak in de daarvoor bestemde kaderwetten. Deze wetten geven een uitwerking voor de verstrekking van subsidie, denk hierbij aan de Kaderwet subsidies Verkeer en Waterstaat. Deze wettelijke regelingen zijn gemaakt met het oog op het legaliteitsbeginsel. In beginsel moet de overheid zijn handelen kunnen baseren op een wettelijke regel, voornamelijk als het gaat om negatief overheidsoptreden. Bij negatief overheidsoptreden moet men denken aan de overheid die verplichtingen oplegt aan de burger, hiervoor is dus een wettelijke grondslag vereist. Tegenover negatief staat natuurlijk positief overheidsoptreden. Het verstrekken van een subsidie kan gezien worden als positief overheidsoptreden, omdat men hier iets ontvangt van de overheid. Echter is hiervoor ook een wettelijke grondslag vereist, terwijl het hier niet gaat om negatief overheidsoptreden.

De Subsidie

Wat een subsidie precies is, wordt in art. 4:21 lid 1 AWB nadrukkelijk bepaal: 'Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten'. Alle financiële verstrekking die aan bovenstaande criteria voldoen, vallen dus onder de Subsidietitel. Nu zal ik de criteria uit het bovenstaande artikel bespreken. Allereerst de financiële middelen. Hiervan is alleen sprake als het gaat om een geldbedrage of een andere verstrekking van financiële waarde, zoals een krediet. Hieronder vallen dus niet de uitbetalingen of verstrekkingen in natura. Als tweede eis moet de verstrekking uitgekeerd worden door een bestuursorgaan. De definitie van bestuursorgaan vinden wij in art. 1:1 lid 1 AWB: een bestuursorgaan is een A-orgaan of een B-orgaan. A-organen zijn vaak de 'normale' bestuursorganen, zoals B&W, de Minister of een zelfstandig bestuursorgaan. De B-organen zijn over het algemeen stichtingen of verenigingen, welke krachtens privaatrecht zijn opgericht. Beide soorten organen kunnen subsidies verstrekken. Als derde moet de subsidie verstrekt worden met het oog op een bepaalde activiteit. Subsidies worden enkel verleent met het oog op de uitvoering van een activiteit die de overheid graag ziet gebeuren, maar zelf niet uit kan voeren. Denk hierbij natuurlijk aan kunst en cultuur. De subsidie mag dan ook alleen maar gebruikt worden voor deze beoogde doeleinden, anders kan geen subsidie worden ontvangen. Als laatste noemt het artikel dat de subsidie alleen kan worden uitgekeerd als dit niet is voor de betaling van goederen of diensten geleverd door de aanvrager van subsidie. De uitkering van geld op grond van titel 4.2 AWB mag dus niet berusten op een tegenprestatie van de overheid voor de aanvrager. Zie hierbij ook de uitzonderingen genoemd in art. 4:21 lid 2 AWB.

Subsidieverlening

Binnen het proces van subsidieverlening kunnen wij vier verschillende fases onderscheiden. De eerste fase is de aanvraag. Dit gebeurt op grond van art. 4:29 AWB. Hieruit kunnen wij opmaken dat de beslissing op deze aanvraag een beschikking, dus een besluit is, waardoor titel 4.1 AWB dus ook van toepassing is. Letten wij hierbij op art. 4:12 lid 1 AWB, in dit artikel staat vastgelegd dat het horen van de aanvrager bij een negatieve beschikking, dus een afwijzing van de aanvraag, niet nodig is bij de aanvraag van een beschikking die gebaseerd is op financiële verplichtingen of aanspraken. In dit zelfde artikel staan in het tweede lid echter drie uitzonderingen, speciaal gericht op subsidies. Als de aanvraag wel wordt goedgekeurd, volgt een verleningsbeschikking, dit is de tweede fase van het proces. Hierbij krijgt de aanvrager nog geen subsidie uitgekeerd, dit gebeurt pas in de volgende fase van het proces. Eerst zal de aanvrager namelijk aan de voorwaarden en verplichtingen uit de subsidiebeschikking moeten voldoen. Zo moet bijvoorbeeld de beoogde activiteit wel zijn of worden uitgevoerd. Daarnaast kan het zijn dat het bestuursorgaan bepaalde voorwaarden (art. 4:33 AWB) in de verleningsbeschikking heeft gezet, waaraan de aanvrager eerst moet voldoen voordat subsidie kan worden uitgekeerd.

In de artikelen 4:30, 4:31 en 4:32 AWB wordt nader vastgesteld welke zaken er in een verleningsbeschikking moeten staan. Lezen we echter artikel 4:29 AWB nog eens goed, dan zien we dat het bestuursorgaan alvorens hij overgaat tot de uitkering van de subsidie niet per se een verleningsbeschikking hoeft vast te stellen. In het artikel staat namelijk 'kan', wat duidt op beleidsvrijheid. De verleningsbeschikking en de vaststellingsbeschikking kunnen daarom soms ook tegelijk worden verstrekt. Nu nog een kleine opmerking over de voorwaarden die aan een subsidie kunnen worden gehangen. Hierbij kunnen wij kijken naar art. 4:33 jo. 4:36 AWB. In beginsel kan een bestuursorgaan er niet voorzorgen dat een aanvrager zich aan de voorwaarden ex art. 4:33 AWB zal houden. Doet hij dit niet, dan krijgt hij natuurlijk geen subsidie, doet hij dit wel, dan natuurlijk wel. In art. 4:36 AWB is hier echter een uitzondering op gemaakt. Een bestuursorgaan kan een overeenkomst met een aanvrager van subsidie sluiten, hierin wordt dan vastgelegd dat de aanvrager de voorwaarden moet nakomen. Doet hij dit niet, dan heeft het bestuursorgaan publiekrechtelijke (intrekken beschikking) maar ook privaatrechtelijke (naar privaatrechter stappen) sancties tegen de aanvrager.

Subsidievaststelling

De derde fase binnen het proces van subsidieverlening is de subsidievaststelling. Ook dit kan is weer een beschikking, waardoor ook titel 4.1 AWB van toepassing is. Deze beschikking is geregeld in art. 4:42 AWB: 'De beschikking tot subsidievaststelling stelt het bedrag van de subsidie vast en geeft aanspraak op betaling van het vaststelde bedrag overeenkomstig afdeling 4.2.7'. Wanneer voor de vaststellling van subsidie een verleningsbeschikking is ontvangen, wordt er door het bestuursorgaan gecontroleerd of de aanvrager de juiste activiteiten heeft verricht met het geld (wat trouwens nog niet gestort is) en of er aan de voorwaarden en verplichtingen is voldaan. Art. 4:44 AWB bepaalt, dat de aanvrager van de verleningsbeschikking ook de vaststellingsbeschikking zal moeten aanvragen. Ditzelfde artikel geeft echter ook een aantal uitzonderingen, dan kan ambtshalve, dus zonder aanvraag, de vaststellingsbeschikking worden toegezonden.

Art. 4:46 AWB geeft ons informatie over het vaststellen van de subsidie. Dit gebeurt in de vaststellingsbeschikking en is, als de aanvrager aan de voorwaarden heeft voldaan, overeenkomstig de verleningsbeschikking. Dit betekent dus in de meeste gevallen, dat het genoemde bedrag in de verleningsbeschikking hetzelfde zal zijn als die in de vaststellingsbeschikking! Art. 4:46 lid 2 AWB geeft echter enkele uitzonderingen. Volgens dit lid kan de subsidievaststelling lager uitvallen dan in de verleningsbeschikking was vastgelegd. Dit is vaak het geval als de aanvrager zelf onjuist heeft gehandeld, door het geld verkeerd of niet te gebruiken of door niet aan de voorwaarden en verplichtingen te voldoen die hem zijn opgedragen. Wanneer dit het geval is, is het bestuursorgaan vrij de subsidie te verlagen. Vaak moet echter nog wel getoetst worden aan het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 AWB.

De vierde fase in ons proces is de betaling van de subsidie, geregeld in afdeling 4.2.7 AWB.

Intrekken of wijzigen

Als vijfde fase wordt nog wel eens de intrekkings- of wijzigingsbeschikking genoemd. Intrekken of wijzigen van een subsidiebeschikking kan, op grond van afdeling 4.2.6 AWB. In deze afdeling staat nadrukkelijk beschreven wanneer een bestuursorgaan een subsidiebeschikking kan intrekken of wijzigen, zie hiervoor art. 4:48 jo. 4:50 AWB. Intrekking op grond van art. 4:48 AWB 'kan' dus houdt beleidsvrijheid in. Deze intrekking is gebaseerd op één van de gronden genoemd in dit artikel, welke te maken hebben met fouten of aanmerkingen van de aanvrager. Deze gronden komen overeen met de gronden uit eerder genoemd art. 4:46 AWB. Van dit laatst genoemde artikel wordt gebruik gemaakt als pas bij de vaststellingsbeschikking blijkt dat een aanvrager onjuist heeft gehandeld, van art. 4:48 AWB wordt gebruik gemaakt als in de tusssen tijd, maar wel voor de vaststellingsbeschikking wordt geconstateerd dat niet juist is gehandeld.

Art. 4:50 AWB ziet op intrekking of wijziging van een beschikking wanneer het bestuursorgaan dat nodig acht. Dit artikel ziet dus op mogelijke fouten of misstanden van het bestuursorgaan tegenover de aanvrager. Omdat dit het vertrouwen van de aanvrager in het bestuur kan schaden, is deze intrekkingsmogelijkheid aan hoge eisen onderworpen. Deze eisen staan vermeld hetzelfde artikel: de subsidieverlening is onjuist, veranderde omstandigheden of inzichten of andere wettelijke voorschriften die subsidieverlening tegenwerken. Er kan echter alleen worden ingetrokken, als het bestuursorgaan krachtens de wet waaruit de subsidieverlening voortvloeit, beleidsvrijheid heeft gekregen. Daarnaast kan een beschikking alleen worden ingetrokken als daarvoor zwaarwegende redenen voor zijn, bijvoorbeeld in geval van onvoorziene omstandigheden of een belangrijke beleidswijziging.

Bovenstaande intrekkings- en wijzingsmogelijkheden waren gebaseerd op de verleningsbeschikking, niet op de vaststellingsbeschikking. Deze laatste kan veel moeilijker worden ingetrokken dan de eerste, zegt art. 4:49 AWB. Bij een vaststellingsbeschikking zijn vaak de activiteiten en verplichtingen al uitgevoerd en is dus vaak ook al gebruik gemaakt van het uitgekeerde geld. Hiervoor moet de aanvrager dan vaak ook enig verwijt kunnen worden gemaakt, de aanvrager heeft bijvoorbeeld na de vaststelling niet meer aan zijn verplichtingen voldaan.