De voorbereiding van een besluit

Wanneer een bestuursorgaan een besluit neemt, moet dit zorgvuldig gebeuren. Het is daarom ook van belang dat bij de voorbereiding van een besluit het bestuursorgaan verschillende regels in acht neemt. Zo heeft de overheid een onderzoeksplicht met betrekking tot de aanvraag van een beschikking en moet het orgaan bij de weigering van een beschikking de belanghebbende horen. Ook heeft de burger zo zijn verplichtingen tegenover het bestuursorgaan, bijvoorbeeld het verschaffen van informatie.

Inleiding

Bestuursorganen nemen besluiten die over het algemeen betrekking hebben op burgers. Omdat wij in Nederland een democratische rechtsstaat vormen, moet de overheid en dus het bestuursorgaan, zich houden aan verschillende regels. Deze regels moeten bijvoorbeeld de vrijheid van de burgers garanderen en ze moeten er voor zorgen dat de burger niet op een onjuiste wijze wordt behandeld. Ook bij het nemen van besluiten moet de overheid regels in achtnemen, vooral bij de voorbereiding van het nemen van een besluit is dit zeer belangrijk. Zo moet de overheid het rechtszekerheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel respecteren.

Een bestuursorgaan kan op twee manieren een besluit nemen. Dit kan ambsthalve, dus automatisch, of dit kan op aanvraag van een burger. Bij het nemen van een ambshalf genomen besluit spreken we vaak van handhaving door een bestuursorgaan. Dit laat ik verder buiten beschouwing. De meeste besluiten worden genomen op aanvraag van een burger. Deze aanvraag moet aan verschillende eisen voldoen wil dit gekenmerkt worden als een aanvraag. Allereerst zegt art. 4:1 Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) dat een aanvraag schriftelijk moet worden ingediend. Art. 4:2 AWB stelt nadere eisen aan de de persoonlijke gegevens die moeten worden opgenomen in de aanvraag. Wanneer de aanvraag voor het bestuursorgaan niet geheel duidelijk is, kan het orgaan in bespreking gaan met de aanvrager. Men bespreekt dan of bestuursorgaan en burger wel dezelfde ideeën hebben bij de aanvraag en of de burger zich wel bewust is van de mogelijke gevolgen van het besluit.

De aanvraag

Wanneer de burger krachtens de hierboven genoemde artikelen een aanvraag doet voor een beschikking (een besluit), krijgt het betreffende bestuursorgaan direct een onderzoeksplicht volgens art. 3:2 AWB. Dit artikel zegt dat het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en omtrent de af te wegen belangen moet verzamelen. Dit betekent niet dat de burger zelf niks hoeft aan te leveren. Art. 4:2 lid 2 AWB vertelt ons dat de burger een informatie- en mededelingsplicht heeft naar het bestuursorgaan toe. Zij moet zelf de juiste gegevens, welke volgens de wet moeten worden verstrekt, inleveren bij het bestuursorgaan. Houd hierbij wil in de gaten dat de onderzoeksplicht van het bestuursorgaan in beginsel zwaarder weegt dan de mededelingsplicht van de burger! We kunnen dus zeggen dat er een zogenaamde spanning bestaat tussen art. 3:2 en art. 4:2 lid 2 AWB.

Een bestuursorgaan kan besluiten om een aanvraag niet in behandeling te nemen, wanneer er gegevens ontbreken die redelijkerwijs wel door de burger hadden kunnen worden geleverd. We zien hier dus, dat wanneer een burger niet redelijkerwijs over bepaalde gegevens kon beschikken, het bestuursorgaan de burger hier niet op mag afrekenen door zijn aanvraag niet in behandeling te nemen. Hiernaast is er voor de burger een mogelijkheid om zijn gegevens toch nog aan te vullen. Deze mogelijkheid moet het bestuursorgaan bieden alvorens over te gaan op niet behandeling van de aanvraag, zegt art. 4:5 AWB. Let hierbij ook op de andere leden van art. 4:5 AWB!

Nu rest nog een enkel woord over de verhouding tussen art. 3:2 en 4:2 lid 2 AWB, de verhouding onderzoeksplicht bestuursorgaan en mededelingsplicht burger. Allereerst mag een bestuursorgaan enkel die informatie opvragen bij de burger welke voor het onderzoek of de aanvraag van toepassing is. Wordt de informatie ergens anders voor gebruikt, dan mag de het bestuursorgaan deze informatie niet verschaffen. Het bestuursorgaan kan wel verlangen dat de aanvraag en de documenten rond die aanvraag in het Nederlands zijn, het orgaan kan dan bijvoorbeeld om een vertaling vragen. Bij een ingewikkelde aanvraag kan een bestuursorgaan daarnaast om een samenvatting vragen, maar alleen als dit noodzakelijk is voor de aanvraag. Wanneer het orgaan informatie wil waarover zij makkelijker kunnen beschikken dan de burger zelf, dan zullen zij krachtens art. 3:2 AWB dit zelf moeten vergaren, niet de burger. Hiernaast speelt art. 4:3 AWB een belangrijk rol. De burger hoeft geen gegevens te verstrekken als het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van het orgaan. Als laatste hoeft de burger enkel die informatie te verstrekken waarover hij redelijkerwijs beschikt.

Het advies

Een bestuursorgaan beschikt niet altijd over alle benodigde kennis en informatie om een juiste beslissing te nemen op een aanvraag. Hiervoor kan het bestuursorgaan de hulp inschakelen van een adviseur, art. 3:3 en 3:5 AWB. Een adviseur krijgt vervolgens de beschikking over alle gegevens die nodig zijn bij het doen van onderzoek en bij het uitbrengen van advies, zegt art. 3:7 AWB. Wel blijft het bestuursorgaan verantwoordelijk, art. 3:9 AWB. Bij het doen van onderzoek moet de adviseur dezelfde zorgvuldigheidseisen in acht nemen die gelden voor het bestuursorgaan zelf. Zo moet het advies bijvoorbeeld netjes en schriftelijk aan het bestuursorgaan worden overgedragen, moet het onderzoek objectief blijken en de wijze van onderzoek moet passend zijn voor het nemen van het besluit. Wanneer het advies wordt uitgebracht, mag het bestuursorgaan niet zomaar de conclusies van de adviseur overnemen. Voor het bestuursorgaan geldt er een toetsingsplicht waarbij zij controleert of er gebreken kleven aan de uitgebrachte conclusies. Dit doet het orgaan door de inhoud van het advies te toetsen, maar ook de procedure van totstandkoming van het advies. De toetsing vindt plaats op grond van art. 3:49 en 3:50 AWB. Ook als een orgaan wil afwijken van een advies, zal hij het advies moeten controleren. Daarnaast zal het orgaan moeten kijken of zij dit wel rechtens mag doen. Afwijking van een advies door een deskundige mag alleen worden gedaan als dit ook weer door een andere deskundige of in ieder geval op een deskundige grond is gedaan! Wel kan het advies dienen als motivering van het genomen besluit door het bestuursorgaan. Het advies kan niet enkel dienen als besluit.

De hoorplicht

Volgens art. 3:2 AWB is het bestuursorgaan verplicht de nodige kennis omtrent een aanvraag te verzamelen. Dit kan het orgaan bijvoorbeeld doen door een burger te horen. Deze hoorplicht bestaat allereerst op grond van de uniforme voorbereidingsprocedure uit Afdeling 3.4 AWB. Daarnaast bestaat er voor het horen van burgers bij beschikkingen een aparte regeling. De hoorplicht bij beschikkingen is alleen verplicht wanneer het bestuursorgaan van plan is om een aanvraag af te wijzen of wanneer het gaat om een belastende beschikking die het bestuursorgaan gaat nemen.

Art. 4:7 AWB ziet allereerst op het horen van de aanvrager van een beschikking. Voordat het bestuursorgaan verplicht is om de aanvrager te horen, moet aan twee criteria worden voldaan. Alleerst moet de afwijzing steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen. Als tweede moeten de hierboven genoemde gegevens ook nog eens afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt. Bij het eerste criterium gaat het om feiten en belangen die de aanvrager zelf treffen, niet om feiten en belangen die de aanvrager enkel in zijn belang treffen. Het moet dus gaan om een persoonlijk treffen. Bij het tweede criterium gaat het erom dat het bestuursorgaan de gegevens die verstrekt zijn door de aanvrager onjuist acht of dat het orgaan andere gegevens wil gebruiken. Hierbij moet het orgaan de aanvrager wel horen. Deze twee criteria moeten beide van toepassing zijn, wil er een verplichting zijn om te horen.

Art. 4:8 AWB ziet op het horen van derden. Wanneer een bestuursorgaan namelijk ambsthalve of op verzoek van een andere burger een besluit neemt, kan het zijn dat een derde, bijvoorbeeld een omwonende, hierdoor getroffen wordt. Bij deze bepaling gaat het vaak om de geadresseerde (degene tegen wie het besluit wordt genomen, bijvoorbeeld degene die getroffen wordt door een last onder dwangsom), vooral bij ambsthalve genomen beslissingen, zoals bij de toepassing van bestuursdwang. De geadresseerde moet dan wel aan de criteria uit art. 4:8 AWB voldoen, dit zijn dezelfde criteria als uit art. 4:7 AWB. Naast de geadresseerde kunnen soms ook derdebelanghebbende worden gehoord. Ook derdebelanghebbende moeten aan de twee genoemde criteria voldoen, wat dus al een stuk lastiger is, aangezien zij vaak zelf niet worden geraakt door het besluit, niet persoonlijk in ieder geval.

In art. 4:11 AWB worden drie uitzonderingen genoemd op art. 4:7 en 4:8 AWB. Zo mag horen van de burger achterwege worden gelaten wanneer er voor de burger vereiste spoed achter het nemen van de beschikking zit. De spoed mag dus niet voor rekening van het bestuursorgaan komen, dit moet bij de burger gezocht worden! In het tweede geval hoeft een orgaan niet te horen als er al eerder gesproken is over de gegevens die moeten bijdragen aan de besluitvorming. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om beslissingen tegenover de burger die veel vaker tegenover deze persoon worden genomen.

Let erop dat in art. 4:12 AWB een uitzondering wordt gemaakt op de hoorplicht voor financiële beschikkingen. Hieronder vallen bijvoorbeeld ook de subsidiebeschikkingen! Daarnaast is het van belang om te weten, dat wanneer je niet bent gehoord, het bestuursorgaan dit in bezwaar nog weer kan verschonen door de burger dan als nog te horen.

De beslistermijn

Wanneer een burger een aanvraag heeft bedaan bij een bestuursorgaan om een besluit te nemen, moet het bestuursorgaan binnen een redelijke termijn dit besluit ook daadwerkelijk nemen. Hierop geldt natuurlijk de uitzondering dat de burger na een waarschuwing nog steeds zijn gegevens niet heeft aangevuld binnen de daarvoor gestelde termijn. Deze redelijke termijn is volgens art. 4:13 AWB in ieder geval niet meer dan acht weken. Hierop is art. 4:14 een uitzondering. Wanneer een bestuursorgaan namelijk van te voren in ziet niet binnen deze termijn te kunnen beslissen, dan mag het orgaan een bericht sturen met daarin een nieuwe, wel redelijke, termijn. Wanneer niet binnen de redelijke termijn wordt beslist, kan de burger daartegen in bezwaar komen. Volgens art. 6:2 en 6:12 AWB wordt het niet tijdig reageren op een aanvraag gezien als een besluit en mag een bezwaarschrift worden ingediend als het orgaan inbreke blijft bij het nemen van een besluit.