Algemene beginselen inzake de bevoegdheden van de deelstaten

De bevoegdheidsverdeling zijn de hoeksteen van elke federale staat. De kwaliteit van de aflijning bepaalt of de staatsstructuur staat of barst. Er zijn een aantal algemene lijnen te trekken, die op alle bevoegdheden van toepassing zijn. Belangrijk is het historisch perspectief: op een bepaald moment is men bevoegdheden van de federatie naar de deelstaten gaan overdragen. Een bespreking.

1 Beginsel van de toegewezen bevoegdheden

De gemeenschappen en gewesten hebben slechts toegewezen bevoegdheden (art. 38 GecGW voor w.b. de gemeenschappen en 39 GecGW voor w.b. de gewesten). Deze opvatting strookt met de manier waarop ons federalisme is ontstaan. Dit betekent dat de federale overheid de residuaire bevoegdheid heeft.

Maar: art. 35 GecGW zegt juist het omgekeerde!
…maar: er is een overgangsbepaling die stelt dat dat artikel nog niet in werking treedt voor een lijst wordt opgesteld met de bevoegdheden van de federale overheid.

Dat gemeenschappen en gewesten slechts beschikken over toegewezen bevoegdheden moet geenszins worden vertaald in een enge interpretatie van die bevoegdheden, en wel om volgende redenen.

Ten eerste is het zo dat de gemeenschappen en gewesten onder bepaalde omstandigheden ook over impliciete bevoegdheden beschikken.

Ten tweede is het zo dat het Arbitragehof zelf uitgaat van een relatief ruime interpretatie van de bevoegdheidspaketten. Het zegt heel dikwijls dat een domein in zijn geheel overgedragen wordt.
Een voorbeeldje. De gewesten zijn bevoegd inzake bescherming van het leefmilieu. Dat omvat zowel de lucht-, water- als geluidsbepalingen. Daarover bestaat – uiteraard – geen twijfel. Minder evident is het evenwel, of de gewesten ook zaken kunnen doen die “horizontaal” aan alle bevoegdheidspaketten behoren, we denken aan het opleggen van vergunningen of het aankopen van goederen. Volgens het Arbitragehof is ook dat evenwel geen enkel probleem.
Een casus. De BWHI zegt niets over de bevoegdheid inzake veiligheid, wat dus als residuaire bevoegdheid toekomt aan de federale overheid. De BWHI bepaalt evenwel dat de bejaardenzorg toekomt aan de gemeenschappen. De decreetgever had een decreet gemaakt met normen over bejaardenhuizen, onder meer normen inzake brandveiligheid.

Hier worden we geconfronteerd met een bevoegdheidconflict: deze zeer concrete aangelegenheid valt binnen beide bevoegdheidspaket-ten.
Het Arbitragehof heeft bepaald dat de federale overheid bevoegd blijft inzake de algemene aspecten van brandveiligheid, ook voor wat betreft de bejaardenhuizen. De aspecten van het veiligheidsbeleid specifiek voor bejaardentehuizen behoren evenwel tot de bevoegdheid van de gemeenschappen. In de praktijk betekent dat dat de gemeenschappen regels mogen uitvaardigen die niet in strijd zijn met regels van de federale overheid.

2 Gelijkwaardigheid van wet en decreet

Dit is een zeer belangrijk uitgangspunt voor het Belgisch federalisme. Het stelt dat er geen hiërarchisch verband is tussen de wet enerzijds en decreten en ordonnanties anderzijds. Een decreet heeft kracht van wet, en kan dus bestaande wetten opheffen, wijzigen en aanvullen. Het decreet hoeft zich niet te richten naar de (gewone) wet.

In geval van een conflict tussen een wet en een decreet zal dat niet opgelost worden door een voorrang uit te spreken. In dat geval is één overheid zijn bevoegdheid te buiten gegaan.

De ordonnanties hebben hetzelfde statuut als de decreten, met uitzondering van wat volgt. Aangezien Brussel de hoofdstad van België is en aangezien Brussel tevens een zeer centrale rol in Europa vervult, is het zo dat de wetgever zijn bepalingen boven de ordonnanties stellen. Dit kan ze alleen in functie van Brussel als hoofdplaats van België en als internationaal centrum.

3 Exclusieve bevoegdheden

Ik behandel achtereenvolgens:

• Het beginsel
• De afwijkingen
• Een correctie: het evenredigheidsbeginsel

3.1 Het beginsel
Het stelsel van de exclusieve bevoegdheden is het uitgangspunt van de grondwet- en bijzonderewetgever: we kunnen (in principe) niet toelaten dat in een bepaalde aangelegenheid een bepaalde norm in strijd is met een norm van een andere overheid. De bevoegdheden zijn exclusief: een aangelegenheid valt onder de bevoegdheid van één en slechts één overheid. In het andere geval zou er een hiërarchische regel moeten ingevoerd worden. Op deze manier worden conflicten vermeden.

Het stelsel van de exclusieve bevoegdheden staat tegenover het stelsel van de concur-rerende bevoegdheden. In dat laatste geval zijn verschillende overheden tegelijkertijd be-voegd voor hetzelfde (deel)aspect van een aangelegenheid.

In de praktijk is het aanhouden van het stelsel van de exclusieve bevoegdheden niet zonder problemen. Het noopt tot een aantal nuanceringen.

3.1.1 Implicaties materiële bevoegdheid
Vaak reist de vraag of een bepaalde overheid een bepaalde regel mag aannemen. De eerste stap ter beslechting van die kwestie, is het onderzoeken tot welke aangelegen-heid het voorwerp van de regel behoort.
Een voorbeeld dat in het verleden problematisch is gebleken, is het uitvaardigen van een wet of decreet in verband met de mestproductie door landbouwers. Voor we kunnen oordelen welke overheid bevoegd is, moeten we de Vorfrage oplossen over de bevoegd-heid waartoe dit behoort. Is het volksgezondheid, landbouw, leefmilieu, economie?

Het is duidelijk dat een bepaald probleem aanknopingspunten kan vertonen met verschil-lende bevoegdheden. Het Arbitragehof heeft evenwel gesteld dat men in een dergelijk geval moet zoeken naar één overwegend aanknopingspunt. In ons voorbeeld was dat de bevoegdheid over het leefmilieu, en dus een gewestbevoegdheid.

In een zéér uitzonderlijk geval is het mogelijk dat men tot het besluit dient te komen dat een bepaalde materie zozeer verweven is met de bevoegdheden van twee overheden dat men een samenwerkingsakkoord moet maken. Maar ook in dit laatste geval kunnen we niet spreken van twee verschillende regels van twee verschillende overheden: de overheden stemmen integendeel hun beleid op elkaar af.

3.1.2 Implicaties territoriale bevoegdheid
Als men te maken krijgt met een bepaalde aangelegenheid, kan slechts één overheid territoriaal bevoegd zijn.

Een voorbeeld kan het probleem duidelijker stellen. Een decreet van de Franstalige gemeenschap stelde in het verleden dat subsidies zouden worden toegekend aan een Franstalig cultureel initiatief (het tijdschrift “Carrefour”) in Vlaanderen, als bescherming van de Franse cultuur.
Het Arbitragehof heeft gesteld dat dat niet kan. De Franstalige gemeenschap heeft een bepaalde territoriale bevoegdheid en ze moet zich daaraan houden. Het omgekeerde zou strijdig zijn met het stelsel van de exclusieve bevoegdheden.

Het weze duidelijk dat het toepassingsgebied van de bevoegdheden beperkt is tot het eigen territorium. Uit het decreet moet voldoende blijken dat er lokalisatiecriteria zijn.

Ook hiervan kunnen we een voorbeeld aanreiken, ditmaal uit de Vlaamse decreetgeving. Het decreet van vrije nieuwsgaring bepaalde dat elke omroep, elk medium van een evenement mag berichten, ook al heeft men niet het exclusiviteitscontract. Zo kan de openbare omroep beelden tonen van een match van het nationale voetbal waar ze niet de exclusiviteitsrechten over heeft. We krijgen voetbal met de vermelding “Beelden VTM”. Vraag is dan of dit decreet ook van toepassing is als Brugge een match speelt tegen Standard, in het stadion in Luik. Het weze duidelijk dat het Vlaamse decreet op het grondgebied van de Franstalige gemeenschap niet van toepassing is.

De decreetgever moet dus goed bepalen wie onderworpen is aan de regel die ze uitvaardigt.

3.2 Afwijkingen
Het stelsel van de exclusieve bevoegdheden is niet ongenuanceerd vol te houden. De bijzondere wetgever zelf besefte dat reeds. Er zijn in alle bepalingen waarbij bevoegdheden worden toegekend verschillende regels die ervoor zorgen dat van het stelsel van de exclusieve bevoegdheden wordt afgeweken. Er zijn een aantal soorten van concurrerende bevoegdheden:

• De gedeelde exclusieve bevoegdheden
• De parallelle bevoegdheden
• De eigenlijke concurrerende bevoegdheden
• De oneigenlijke concurrerende bevoegdheden

Wat een gedeelde exclusieve bevoegdheid is, is niet zo ingewikkeld. Het betreft een aangelegenheid die men normaal beschouwt als één bevoegdheid, maar die men gaat opsplitsen in twee of meer deelaspecten, die dan onder de bevoegdheid van twee of meer overheden vallen. Men krijgt formuleringen als volgt: “Overheid A is in beginsel bevoegd voor … met uitzondering echter van …” Een voorbeeld vinden we in art. 5 §1, I, 1e BWHI. Daar verwijst men niet uitdrukkelijk naar een andere overheid, en dus is de federale overheid bevoegd, als uitzondering op de algemene regel dat de gemeenschappen bevoegd zijn.

We spreken van een parallelle bevoegdheid wanneer voor eenzelfde aangelegenheid meer dan één overheid bevoegd is, maar alle overheden telkens naast elkaar. Een voorbeeld is de bevoegdheid voor het wetenschappelijk onderzoek. Art. 6bis BWHI bepaalt dat elke overheid bevoegd is voor wetenschappelijk onderzoek binnen haar bevoegdheidsdomein. Met andere woorden, elke overheid is bevoegd, maar nooit twee overheden voor hetzelfde.

Bij een eigenlijk concurrerende bevoegdheid gaan we ervan uit dat voor een bepaalde aangelegenheid twee overheden bevoegd zijn. Dit is een ontkenning van het stelsel van de exclusieve bevoegdheden. Er is één voorbeeld dat min of meer duidelijk is, de belasting. Art. 170, 2e GecGW bepaalt dat gemeenschappen hun eigen belastingbevoegdheid kunnen hebben, maar dat de wet uitzonderingen kan bepalen. Een wet van 1981 bepaalt dat als de federale overheid op een bepaalde materie een belasting geheven heeft, dat de gemeenschappen en gewesten dat dan niet meer kunnen. Eveneens is het zo, dat wanneer de gemeenschap eerst een belasting had gegeven, en daarna de federale overheid op het-zelfde, de regeling van de gemeenschap wegvalt.

In geval van een oneigenlijk concurrerende bevoegdheid kan de federale overheid basisregels vaststellen terwijl de gemeenschappen en gewesten die basisregels mogen aanvullen of toepassen.
Zie art. 5 §1, I, 1e BWHI: in een aantal aangelegenheden behorende tot het ziekenhuisbeleid is de federale overheid bevoegd (bijvoorbeeld het vaststellen van de regels om een ziekenhuis te mogen vestigen, het aantal bedden etc) maar de gemeenschappen moeten die regels toepassen. In dit geval kunnen er een aantal communautaire problemen reizen als blijkt dat dezelfde federale regel in Vlaanderen en Wallonië verschillend geïnterpreteerd wordt…

3.3 Nuancering: het evenredigheidsbeginsel
We gaan ervan uit, dat als iedereen op zijn eigen bevoegdheidsdomein blijft, er geen problemen reizen. We moeten evenwel erkennen dat de tussenschotten in de wet niet zo duidelijk zijn in de feiten. Het is mogelijk dat een overheid een bepaalde regeling aanneemt in een domein waarvoor ze bevoegd is, maar die (sterke) invloed heeft op een ander bevoegdheidsdomein.

Deze problematiek wordt niet behandeld in de BWHI. Het Arbitragehof heeft in zijn rechtspraak evenwel in een correctie voorzien. Het heeft gesteld dat het evenredigheids-beginsel geldt voor wat betreft het uitoefenen van eigen bevoegdheden. Dit betekent dat men zijn bevoegdheid niet mag uitoefenen op een manier waardoor een andere overheid zijn bevoegdheid niet meer of slechts zeer moeilijk kan uitoefenen.

De beslissingen die binnen het afgesloten deel vallen, zijn beslissingen die invloed hebben op een ander domein. Zij moeten dus genomen worden met enige omzichtigheid, teneinde de andere overheden in hun bevoegdheids-uitoefeningen niet te storen.

Ook hier kan een voorbeeld klaarheid brengen. Het is zo dat het Vlaams gewest bevoegd is voor stedenbouw. Zij heeft in die materie een volle bevoegdheid. Zij kan dus ook bij de aanvraag voor inplanting van een ziekenhuis een maximum aantal vierkante meter vastleggen. Een gedeelte van de ziekenhuisbevoegdheid is evenwel federaal gebleven. De federale overheid kan de ziekenhuizen opleggen in een minimum aantal diensten te voorzien. Indien het optreden van het gewest het optreden van de federale overheid de facto onmogelijk maakt, gewaagt men van een bevoegdheids-overschrijding.
Een tweede voorbeeld. In het verleden heeft het Brussels Hoofdstedelijk Gewest een gewestplan voor Brussel aangenomen, wat zij kan op basis van haar bevoegdheid inzake stedenbouw. Ten behoeve van de bevolking was het evenwel nodig dat dit plan goed bekend gemaakt zou worden. Het gewest besliste dat van het plan melding moest gemaakt worden op tv op 18u55. Er kwam een protest uit de hoek van de Vlaamse gemeenschap, onder wiens bevoegdheid radio en tv vallen. Het Arbitragehof heeft bevestigt dat het hier om een ernstige inferentie gaat en dat men dus moet zoeken naar een evenwicht.

Het evenredigheidsbeginsel is een correctie op het stelsel van de exclusieve bevoegdheden. Men dient in een federale staat rekening te houden met andere overheden. Men noemt dit een toepassing van de federale loyauteit.
Het evenredigheidsbeginsel is dus een algemene beperking van de bevoegdheden van elke overheid. © 2006 - 2009 Guggenheimer, gepubliceerd in Juridisch (Zakelijk) op 29-12-2006. Het auteursrecht van dit artikel ligt bij de infoteur. Zonder toestemming van Guggenheimer is vermenigvuldiging van dit artikel verboden. Meer...

Verwante artikelen

• Samenstelling van de gemeenschapsparlementen: In de federale staatsstructuur is een duidelijke afbakening van de bevoegdheden cruciaal. Het zorgt voor minder conflicten en is beter voor de burgers. Ook de sa…
• Milieu Effect Rapportage in Wallonië: Het fenomeen milieu-effectrapportage ontstond in Noord-Amerika, vanwaar het idee is overgewaaid naar Europa. Ook de Europese Commissie kwam in de jaren zeventig tot het…
• Wetten, decreten en ordonnanties: In België hebben zich verschillende golven van staatshervorming gerealiseerd. Sindsdien kent dit land een kakafonie aan regelgevingen. Op verschillende niveaus hebben overhe…
• Buitenlandse betrekkingen van de Belgische Staat: Vooral sinds de grondwetsherziening van 1993 zijn de gemeenschappen en gewesten op belangrijke wijze betrokken bij het buitenlands beleid. De regel is dat wi…
• Gewest- en gemeenschapsregering: De grondwet voorziet in de mogelijkheid van constitutieve autonomie. Ze laat de bijzonderewetgever toe de aangelegenheden te regelen wat betreft de werking van de gemeenschap…