Bevoegdheden van de federale uitvoerende macht

Een fundamenteel kenmerk van de Belgische parlementaire democratie is het feit dat de uitvoerende macht alleen uitdrukkelijk toegekende machten heeft. De wetgevende macht heeft de residuaire bevoegdheid.

Art. 105 GecGW verwijst naar bijzondere wetten. Men bedoelt hiermee dat de bevoegd-heden niet algemeen worden overgedragen, maar slechts uitdrukkelijk en beperkt.

Onder Koning Willem was het systeem juist omgekeerd: daar had de koning de residuaire bevoegdheid en het parlement toegewezen bevoegdheden.

In ons systeem kan de koning dus maar handelen binnen de bevoegdheden die de wet hem uitdrukkelijk toewijst.

1 Aan de koning toegewezen bevoegdheden

1.1 Algemene bevoegdheid tot uitvoering van wetten
Art. 108 GecGW
De koning neemt de verordeningen (algemene regels) en besluiten (individueel) die nodig zijn voor de uitvoering van de wet, zonder de wet evenwel te mogen schorsen of vrijstelling van zijn werking te verlenen.

Wat is de “uitvoering van de wet”? zie art. 108 GecGW
Maar wat zijn “bepalingen die nodig zijn voor de uitvoering van de wet”?

Een voorbeeld. Een wet van 1856 handelde over de inrichting van de bevolkings-registers. De wet bepaalde dat iedereen moest ingeschreven worden in een register in één en slechts één gemeente.
In 1919 (60 jaar later) kwam er een KB dat bepaalde dat iedere Belg een identiteitskaart moest hebben, en dat hij die ook bij zich moest hebben. De heer Merts had die bij controle door de politie niet bij zich en er werd een pv opgemaakt. De zaak kwam tot in de politierechtbank, waar Merts argumenteerde dat de minister niet bevoegd was om heel dat systeem op te zetten.
De feitenrechters hebben Merts tweemaal gevolgd. Het Hof van Cassatie heeft even-wel – eveneens tot tweemaal toe – de beslissing verbroken.
De redenering van het Hof was de volgende. Art. 108 biedt de koning de mogelijkheid om die wet uit te voeren. De regering kan dat KB uitvaardigen als het nog nodig is in de uitvoering van die wet. Men moet in elk geval rekening kunnen houden met de bedoeling van de wetgever.
Nu gaat de wetgever heel vaak zaken delegeren naar de regering. Het probleem stelt zich dus maar zelden meer, maar nu en dan redt art. 108 GecGW nog eens een KB van de illegaliteit.

1.2 Door de wetgever opgedragen bevoegdheden
Art. 105 GecGW
De oorspronkelijke bedoeling van dit artikel was om een bijkomende waarschuwing te geven aan de uitvoerende macht: let op! U heeft slechts de toegewezen bevoegdheden.

Men is echter dat artikel zo gaan interpreteren dat het verder gaat dan art. 108 GecGW: de wetgever mag nu ruimere bevoegdheden aan de koning toekennen door opdrachtwetten.

Er zijn twee soorten opdrachtwetten: de gewone opdrachtwetten en de bijzonderemachten-wetten.

1.2.1 De gewone opdrachtwetten
De gewone opdrachtwetten vertegenwoordigen de overgrote meerderheid van de opdrachtwetten. Er zijn een aantal subcategorieën. Kenmerkend is dat de wetgever een bepaalde aangelegenheid niet in alle aspecten gaat regelen, maar hij laat de koning de details uitwerken. De wetgever kan evenwel geen onbeperkte bevoegdheden toekennen.
Een essentiële vraag is dan hoe ver de wetgever kan gaan in het delegeren van bevoegdheden. Die vraag is natuurlijk slechts relevant sinds de wetgever op de vingers kan getikt worden, en dus sinds het oprichten van het Arbitragehof. Men onderscheidt tussen twee bevoegdheden van de wetgever.

• De residuaire bevoegdheid: de zaken waar de grondwet niets over zegt en die dus binnen de bevoegdheid van de federale overheid vallen. Het Arbitragehof spreekt terzake van de algemene beginselen die de verhouding tussen wetgevende en uit-voerende macht vastleggen. Zo maakt de wetgevende macht de essentiële be-leidskeuzes, en de verdere uitvoering kan worden overgelaten aan de Koning. In de praktijk wordt dit niet zo beperkend opgevat, twee voorbeeldjes:
• In het geval van een kaderwet tekent de wetgever slechts het kader, hij stelt een aantal vragen en geeft opdrachten. Hij verschaft eigenlijk louter een rechtsgrond voor het handelen van de Koning.
• Men kan ook de Koning machtigen om internationale verplichtingen uit te voeren, zelfs als dit het wijzigen van wetten inhoudt.
• De aangelegenheden die door de grondwet aan de wetgever zijn voorbehouden: hier maakt de wetgever niet alleen de essentiële beleidskeuzes, maar moet hij ook de essentiële elementen vaststellen (men kan slechts de nadere uitwerking aan de Koning overlaten). Het Arbitragehof aanvaardt dat de uitvoerende macht in uitzonderlijke gevallen een ruimere bevoegdheid heeft: hij kan dan ook keuzes maken, bijvoorbeeld als het gaat om beleidsdomeinen waarvan de informatie snel wijzigt, en waarop men dus snel moet kunnen ageren. In zo’n geval moet de wetgever evenwel achteraf bekrachtigen.

1.2.2 De bijzonderemachtenwetten
Het bijzondere aan bijzonderemachtenwetten is het volgende. De wetgever laat hier het hele beleid over aan de Koning, de wetgever maakt geen enkele beleidskeuze, hij biedt louter een rechtsgrond voor het optreden van de Koning. Het Arbitragehof vereist dat de wetgever ook de doelstelling (bvb budgettaire doelstellingen) formuleert. KB’s die ter uitvoering van een bijzonderemachtenwet genomen zijn hebben kracht van wet: na de periode van de bijzondere machten kan alleen en wet de KB’s nog wijzigen.
Deze bijzonderemachtenwetten zijn voor het eerst tot stand gekomen in de jaren ’30, wat internationaal en nationaal een moeilijke periode was. Er was toen heel wat discussie over de legaliteit van de wetten. Het Arbitragehof stelt dat deze wetten conform art. 150 GecGW zijn, als ze aan drie voorwaarden voldoen:

• Er moeten bijzondere redenen zijn waarom men zijn toevlucht neemt tot bijzondere machten. Het kan ook maar voor een beperkte periode.
• De bijzondere machten moeten uitdrukkelijk worden toegekend: het beleidsdomein en de doelstelling moeten bepaald zijn. Dat betekent dat er nog steeds interpretatie van de wet nodig is, om de grenzen van de bevoegdheid te onderzoeken.
• Als het gaat om zaken die de grondwet aan de wetgever voorbehoudt (bvb fiscale bevoegdheden) dan moet de wetgever dat uitdrukkelijk vermelden en moet er voorzien worden in een bekrachtiging achteraf. De vorige keer bepaalde men dat álle beslissingen bekrachtigd moesten worden.

Deze KB’s hebben kracht van wet. Dat betekent dat ze een bijzondere plaats in de hiërarchie hebben: de Koning mag bestaande wetten opheffen en wijzigen en na de periode kan slechts de wetgever die KB’s wijzigen.

Er is eveneens een speciale regeling voor de toetsing van deze KB’s.
Dat gebeurt niet voor het Arbitragehof: het blijven KB’s. Men maakt volgende onderscheiding: (we gaan ervan uit dat besluiten die niet moeten bekrachtigd worden ook niet bekrachtigd worden, en besluiten die bekrachtigd worden dat ook moesten worden)

• Besluiten die niet bekrachtigd zijn door de wetgever: toetsing gebeurt door de gewone rechter via de exceptie van illegaliteit en door de Raad van State via het annulatieberoep. Het Arbitragehof heeft hier dus niks mee te maken! Het KB kan worden getoetst aan:
• De bijzonderemachtenwet zelf: heeft de Koning die wet gerespecteerd? Is hij op dat terrein gebleven en heeft hij de doelstellingen gerespecteerd?
• Aan alle internationale bepalingen
• Een KB dat achteraf bekrachtigd is door de wetgever: de wetgever heeft zich dit KB eigen gemaakt, het KB is a.h.w. wet geworden. De gewone rechter en de Raad van State verliezen hun toetsingsbevoegdheid, die overgaat op het Arbitragehof. Het Arbitragehof kan evenwel niet toetsen aan de bijzondere-machtenwet zelf, maar wel aan de grondwet en aan de internationale bepalingen.

Merk dat ook de bijzondermachtenwet zelf op zijn beurt kan aangevochten worden bij het Arbitragehof: is de wetgever niet te ver gegaan in de bevoegdheidsdelegatie?

1.3 Door de grondwet aan de Koning toegewezen bevoegdheden
Wanneer de grondwet een bepaalde materie aan de Koning toewijst, spreekt het voor zich dat de wetgever onbevoegd is.

Zo benoemt de Koning de ambtenaren en is het de Koning die kan reglementaire bepalingen in verband met het ambtenarenstatuut uitvaardigen.

2 Aan de ministers opgedragen bevoegdheden

Is het mogelijk dat er MB’s worden uitgevaardigd met een algemene verordenende werking?

Art. 37 GecGW bepaalt uitdrukkelijk dat de federale uitvoerende macht bij de Koning rust. De ministers worden in se niet vermeld in de grondwet. In hoeverre kunnen ministers dan met een verordenende bevoegdheid worden uitgerust?

We dienen volgend onderscheid te maken.

• Opdrachten die de wet rechtstreeks toekent aan een minister: art. 37 GecGW bepaalt dat de uitvoerende macht bij de Koning berust. Men neemt dan ook aan dat men in een dergelijk geval de Koning “passeert” in het uitoefenen van zijn uitvoerende macht. Dit kan dus niet.
• Opdrachten die de Koning toekent aan een minister: hier gaat het om een soort subdelegatie: de Koning delegeert zijn eigen bevoegdheden. Men neemt aan dat de grondwet dat niet verbiedt. De rechtspraak is er evenwel behoorlijk streng in: het kan slechts betrekking hebben op minder belangrijke aangelegenheden of detailkwesties.
• Een typisch voorbeeld is het vaststellen van het model om een bepaalde aanvraag in te dienen. Hoewel de rechtspraak behoorlijk streng is, komt het toch vaak voor: in de vroegere ministeries van landbouw en w.b. werklozen werd en wordt bijna alles met MB’s geregeld.

3 Mogelijkheid resp. verplichting om maatregelen te nemen

Als de wet zegt “de Koning neemt … maatregel” dan is dat een opdracht voor de Koning! Als het in andere termen geformuleerd is, cf. “de Koning kan…” betreft het een loutere bevoegd-heidsdelegatie: het is geen opdracht. De maatregelen van de Koning zijn in dat geval niet noodzakelijk voor de werking van het systeem.

Een voorbeeld: het Goffin- of postmeesterarrest van 23 april 1971.
Er was een KB dat zegt dat bepaalde ambtenaren recht hebben op kosteloze inwoning in een overheidslokaal (KB o.b.v. art. 107 GecGW), en dat KB verwees naar een ander KB: “… een KB bepaalt op welke ambtenaren deze regeling van toepassing is.”
Dat uitvoerings-KB kwam er evenwel niet, en dus kon het eerste KB niet toegepast worden.
Mr. Goffin was postmeester en woonde boven het postkantoor. Hij hoopte om aanspraak te maken op kosteloze inwoning en keek dus uit naar het uitvoerings-KB. Het kwam er evenwel niet, en zolang bleef het eerste KB buiten werking gesteld, en werd er maandelijks een huurgeld van zijn loon afgehouden. Wanneer hij op pensioen is vindt hij het evenwel welletjes en besluit de huurgelden van de overheid terug te vorderen.
Het Hof van Cassatie stelde volgende twee zaken:

• De overheid is gehouden door een zorgvuldigheidsplicht, die ook geldt voor de verordenende bevoegdheid.
• Ook als er geen termijn bepaald is, kan na verloop van tijd de termijn onredelijk lang zijn.

4 Slotbedenking

Enkele jaren geleden stelde men zich de vraag of het mogelijk was de uitvoering van de wetten te controleren. Men kwam tot de onthutsende vaststelling dat heel wat wetten van de afgelopen jaren helemaal niet waren uitgevoerd, en dus dode letter waren gebleven. © 2006 - 2009 Guggenheimer, gepubliceerd in Juridisch (Zakelijk) op 29-12-2006. Het auteursrecht van dit artikel ligt bij de infoteur. Zonder toestemming van Guggenheimer is vermenigvuldiging van dit artikel verboden. Meer...

Verwante artikelen

• Verordeningen van administratieve en lokale overheden: In België hebben zich verschillende golven van staatshervorming gerealiseerd. Sindsdien kent dit land een kakafonie aan regelgevingen. Op verschillende…
• Gewest- en gemeenschapsregering: De grondwet voorziet in de mogelijkheid van constitutieve autonomie. Ze laat de bijzonderewetgever toe de aangelegenheden te regelen wat betreft de werking van de gemeenschap…
• Milieu Effect Rapportage in Wallonië: Het fenomeen milieu-effectrapportage ontstond in Noord-Amerika, vanwaar het idee is overgewaaid naar Europa. Ook de Europese Commissie kwam in de jaren zeventig tot het…
• Provinciale en gemeentelijke instellingen: Provincies en gemeenten zijn machten, maar het zijn ook ondergeschikte besturen: ze staan onder toezicht van hogere overheden. De bevoegde wetgevers kunnen ook bevo…
• Kabinet Balkenende 4: Het kabinet Balkenende 4 is op 14 februari 2007 een feit. Alle ministers zijn bekend en klaar om aan de slag te gaan. Samen met ChristenUnie en Partij van de Arbeid zal het Christen Dem…